تمرکززدایی

نظام آموزش و پرورش ایران به طور اعم و نظام برنامه ریزی درسی به طور اخص، به شیوه ی تصمیم گیری متمرکز اداره میشود تمرکززدایی یکی از موضوعات مهم آموزش و پرورش در عصر حاضر است که دیدگاه های متفاوتی در این زمینه در نظام آموزشی ایران وجود دارد. برخی بر این باورند که طراحی متمرکز برنامه درسی نمی تواند به تغییرات نیازها پاسخ دهد و به کمبودها اشاره می کند، بنابراین باید برنامه درسی وجود داشته باشد که معلمان نقش مهم تری را ایفا کنند. برنامه ریزی درسی مبتنی بر مدرسه بر این اساس استوار است که بهترین مکان برای طراحی برنامه درسی جایی است که معلم و دانش آموز بیشترین تعامل را داشته باشند. بنابراین این نوع برنامه درسی بهتر از برنامه های درسی متمرکز رایج است که معلمان را صرفاً مدیران دوره می دانند و دانش آموزان معتقدند که یادگیری با نیازهای آنها مرتبط تر است، برنامه درسی انعطاف پذیر است و مسائل نوظهور به خوبی در برنامه درسی ادغام می شوند. در این مقاله با هدف دستیابی به شاخص های سند تحول بنیادین در دستیابی به مدرسه محوری به عنوان عنصر کلیدی این سند و بر اساس مطالعات صورت گرفته در داخل و خارج از کشور، نقش برنامه های درسی مدرسه محور در تمرکززدایی طراحی برنامه درسی بررسی شده و پیشنهاداتی در راستای دستیابی به این عنصر ارائه می شود.

امروزه به واسطه رشد و توسعه شهرها، مواجهه با مسائل شهری پیچیده تر شده است. از این رو، کشورها درصدد واگذاری اختیارات و مسئولیت ها به واحدهای مادون ملی و تقویت مشارکت مردم در اداره امور منطقه خود هستند. با مشارکت مردم، واحدهای محلی به تطبیق برنامه های حکومت مرکزی با شرایط محلی و پذیرش خط مشی ها از سوی شهروندان منطقه، مبادرت می ورزند. تمرکززدایی، به اصلاح ساختار سیاسی و ساختار فضایی قدرت از طریق شکل گیری دولت های محلی و تحقق حکمرانی خوب توجه دارد. تمرکززدایی برای حکمرانی خوب اساساً از طریق افزایش تصمیم گیری عموم مردم است. بنابراین تمرکززدایی از یک سو قدرت دولت مرکزی را کاهش می دهد و از سوی دیگر مشروعیت دولت را افزون می کند . سؤال اصلی پژوهش حاضر عبارت است از چرا تمرکززدایی و حکمرانی خوب شهری در ایران  تحقق پیدا نکرده است؟ با روش نهادی اداره عمومی و با ابزار کتابخانه ای- اسنادی فرضیه اصلی پژوهش را چنین تبیین  داشت که با کاربست راهبرد تمرکززدایی و حکمرانی خوب شهری در ایران می توان با اصلاحات ساختاری و نهادی در بستر سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، به توسعه اقتصادی و مسئولیت پذیری بیشتر در سطح مادون ملی مبادرت ورزید اما  به لحاظ نوع نگرش نخبگان سیاسی، فقدان مرجعیت بخش، فرهنگ سیاسی و فرهنگ دیوان سالارانه، درآمدهای نفتی، سنت حکمرانی و نوع نگاه امنیتی دولت به جامعه باعث شده تمرکزگرایی تداوم یابد و حکومت محلی در عمل چندان قدرتمند نباشد. چارچوب مفهومی پژوهش به کارگیری دو مفهوم حکمرانی خوب شهری و تمرکززدایی است.

یکی از دولت-کشورهای الگو درزمینه تمرکززدایی، بریتانیاست که به نوعی مبدع رهیافت کامن لایی به تمرکززدایی به شمار می آید. بنابراین در این پژوهش، یکی از جنبه های مهم نظام تمرکززدایی در بریتانیا که از آن تحت عنوان اختیارسپاری یاد می شود؛ یعنی نحوه تأمین مالی واحدهای محلی مورد بررسی قرار گرفته است. مهم ترین موضوع در حوزه تمرکززدایی مالی در بریتانیا، «فرمول تخصیص بودجه بارنِت » و اختیارات مالیاتی واگذارشده به دولت های محلی است. بررسی ها نشان می دهد که فرمول بارنت یک روش تخصیص بودجه منحصربه فرد در دنیای توسعه یافته بوده و هیچ دولتی به جز بریتانیا از چنین شیوه ای برای تخصیص بودجه به دولت های محلی استفاده ننموده و روش رایج، همان روش نیازسنجی است که بر اساس آن، تخصیص سطوح هزینه به هر واحد محلی بر مبنای سنجش و ارزیابی نیازها و نه براساس تغییرات هزینه ای در جایی (ایالت، دولت، منطقه...) دیگر صورت می گیرد. سازوکار حل اختلاف ناکارآمد و عدم تخصیص سطوح منصفانه و عادلانه ای از منابع به دولت های محلی، از جمله مهم ترین چالش های نظام تامین مالی واحدهای محلی در بریتانیاست. در ایران نیز، نظام تمرکززدایی با چالش هایی نظیر سازوکارهای نامشخص و ناکارآمد در تامین بودجه استان ها و عدم استقلال مالی شوراهای محلی دست وپنجه نرم می کند. بنابراین، در پایان این پژوهش پیشنهادهایی در جهت طرح ریزی نظام نوین درآمد-هزینه استان به منظور مقابله با چالش های مذکور ارائه شده است.

مقدمه و اهدافامروزه پارادایم حکمرانی مطلوب در مقیاس وسیعی از سطح محلی تا بین المللی به کار برده می شود. به گمان بسیاری از خبرگان و صاحب نظران این قلمرو تحقیقاتی، مهم ترین و مؤثرترین نظریه در راه رسیدن به حکمرانی مطلوب «تمرکزدایی قدرت (سیاسی - اقتصادی)» می باشد (چیگو،[1] 2021). تمرکززدایی به عنوان یکی از شاخص های کاهش فاصله قدرت موردتوجه قرار گرفته است. تمرکززدایی به معنای تفویض قدرت (در مسائل سیاسی و اقتصادی) به کاهش فاصله قدرت بین سطوح مختلف و فاصله قدرت بین دولت و مردم منجر می شود (رودریگز،[2] 2018). مسئله اصلی این پژوهش آن است که در حال حاضر عزم راسخی در نظام سیاسی و خط مشی گذاری کشور برای تحقق الگوی تمرکززدایی و تفویض اختیار به قدرت های محلی (مانند استانداری ها و غیره) مشاهده نمی شود. از سوی دیگر، مشخص شده است که صرف افزایش تمرکززدایی، رفاه را افزایش نمی دهد؛ بلکه ابتدا باید زیربنای لازم برای واگذاری امور به استان ها ارزیابی شود و سپس انتظار محقق شدن و بهبود رفاه اجتماعی در استان ها را داشت (خانزادی و همکاران، 1400). از دیدگاه نظری نیز تاکنون تلاش زیادی برای ارائه الگوی تمرکززدایی سیاسی- اقتصادی انجام نشده است که این امر بیان کننده یک شکاف تحقیقاتی عمده در ادبیات حکمرانی است. با تمام اوصاف یادشده، این سؤال که چگونه عدم تمرکز به تحقق حکمرانی مطلوب کمک می نماید، به دلیل اختلاف نظرها و کمبودهایی که در حوزه ادبیات نظری و پیشینه پژوهش پابرجاست، بدون پاسخ محکم و قطعی به قوت خود باقی است؛ ازاین رو، سؤال اصلی این پژوهش این است: «مدل عدم تمرکز (سیاسی- اقتصادی) در استان های ایران درراستای حکمرانی مطلوب چگونه است؟» روشاین پژوهش ازلحاظ هدف، کاربردی است که با رویکرد آمیخته (کیفی-کمّی) انجام شده است. جامعه آماری در بخش کیفی شامل خبرگان دانشگاهی است که دارای سابقه آموزش در حوزه مدیریتی دولتی و مقالات علمی معتبر دراین زمینه هستند.  برای تعیین نمونه های این پژوهش و تعیین این گروه از خبرگان از روش نمونه گیری غیراحتمالی و هدفمند[3] استفاده شده است. ملاک تعیین حجم نمونه در این پژوهش، رسیدن به اشباع نظری است که بعد از چهارده مصاحبه اشباع نظری حاصل شده است.برای نمونه گیری از تکنیک گلوله برفی استفاده شده است. جامعه آماری مرحله کمّی، مدیران ارشد و میانی استانداری و سازمان برنامه وبودجه و مدیران ادارات کل در استان های تهران، اصفهان، کردستان، خوزستان بودند (N=183). باتوجه به اینکه تعداد جامعه موردمطالعه محدود می باشد، کل جامعه موردمطالعه به طورکامل و غیرتصادفی به عنوان نمونه موردبررسی استفاده شده است. ابزار اصلی گردآوری داده ها در بخش کیفی، مصاحبه عمیق نیمه ساختاریافته است. جهت تعیین روایی و پایایی مصاحبه ها از دو روش بازآزمون و توافق دوکدگذار استفاده شده است.در بخش کمّی، برای آزمون این فرضیات تحقیق، از ابزار پرسش نامه محقق ساخته شامل 147 گویه برای جمع آوری اطلاعات استفاده شده است. گویه های پرسش نامه دقیقاً بر مبنای شاخص های شناسایی شده در فاز کیفی تحقیق تدوین شده است. در این پژوهش از روش تئوری داده بنیاد برای تحلیل داده های کیفی استفاده شده است. تحلیل داده ها در بخش کیفی با استفاده از نرم افزار Maxqda نسخه 2020 انجام شده است. برای تجزیه وتحلیل داده ها و آزمون فرضیات تحقیق از آمار استنباطی و تکنیک حداقل مربعات جزئی (PLS) نسخه 2024 استفاده شده است.  نتایجبر اساس نتایج حاصل از سه مرحله کدگذاری در بخش کیقی پژوهش، داده های به دست آمده در 9 مقوله اصلی طبقه بندی می شوند. با نظر استادان و کارشناسان امر، از تمامی شاخص های به دست آمده از تحلیل کیفی 14 مصاحبه ، شامل 9 مقوله و تعداد 30 شاخص جهت تدوین مدل عدم تمرکز (سیاسی- اقتصادی) درراستای حکمرانی مطلوب به کار گرفته شده است. شکل 1: مدل پارادایمی تحقیقجهت اعتبارسنجی مدل بدست آمده از رویکرد پیمایشی استفاده شد. برای بررسی روایی پرسش نامه ها دو شاخص[4]CVI  و [5]CVR  سنجیده شده است. نتایج بررسی شاخص روایی محتوای سؤالات نشان می دهد CVI  همه سؤالات بالاتر از 8/0 هستند که نتایج روایی محتوای تک تک سؤالات است. همچنین، باتوجه به اینکه مقدار CVR تک تک سؤالات بزرگ تر از ۰٫56 شده است، نسبت روایی محتوای این پرسش نامه تأیید شده است.مقدار پایایی آلفای کرونباخ و پایایی مرکب برای تمام متغیرهای حاضر در مدل پژوهش بیش از 7/0 می باشد. بنابراین، پرسشنامه تحقیق از پایایی لازم برخوردار است. براساس نتایج به دست آمده مشخص شد که شروط روایی همگرا نیز برقرار است. ازاین رو، روایی همگرا نیز تأیید شده است. نتایج آزمون فورنل-لاکر نیز روایی ابزار را تأیید می نماید. آزمون ضریب تعیین (R2) و شاخص GOF (برابر با 698/0) نیز برازش مناسب مدل پژوهش را تأیید می کند. در مجموع نتایج بخش کمی از منظر ضریب مسیر و مقدار معناداری نشان داد که مدل پیشنهادی در این تحقیق از اعتیار مناسبی برخوردار است. بحث و نتیجه گیریتمرکززدایی و تشکیل حکومت محلی فرآیندی پیچیده و طولانی است که جهت افزایش مشارکت تمامی افراد یک جامعه در فرایند توسعه براساس ظرفیت ها، توانمندی ها و منابع محل عمل می کند. در تمرکززدایی، دولت مرکزی اختیار تصمیم گیری را به نهادهای محلی واگذار می کند که متصدیان آنها توسط مردم همان محل انتخاب شده اند؛ اما عملکرد آنها تحت کنترل و نظارت حکومت مرکزی است. به عبارتی بهتر، تمرکززدایی به اختیارعمل نسبی دولت های محلی درزمینه تعیین اهداف، تدارک منابع و اداره و اجرای سیاست های عمومی اشاره دارد. تمرکززدایی موجب تسهیل و تسریع در تصمیم گیری ها می شود. رقابت بین دولت های محلی را افزایش می دهد. توسعه منطقه ای به همراه می آورد و با نزدیک کردن دولت به مردم موجب افزایش شفافیت و پاسخگویی می شود. در موادی از قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه کشور نیز به بحث تمرکززدایی اشاره شده است. در کشورهای درحال توسعه چند دسته وظیفه اصلی شامل «پی ریزی حکومت قانون و تضمین اجرای مقررات»، «ایجاد ثبات اقتصادی کلان»، «ایجاد و ارتقا زیرساخت ها»، «ارائه خدمات رفاهی»، «حفاظت از محیط زیست» و «تقویت توان تولیدی اقتصاد ملی» را به طورخلاصه می توان مهم ترین فعالیت های بخش عمومی عنوان کرد. این پژوهش از نخستین مطالعاتی است که مدلی جامع در رابطه با تمرکززدایی در راستای حکمرانی مطلوب ارائه می دهد. مولفه های شناسایی شده در مدل این پژوهش می تواند رهنمودهایی مدیریتی برای سیاست گذاران جهت تسهیل فرایند تمرکززدایی و به تبع آن تقویت حکمرانی خوب داشته باشد. همچنین مدل پیشنهادی با تفکیک عوامل مختلف نگرش جدیدی در اختیار پژوهشگران قرار می دهد تا بتوانند حوزه های مهم تمرکززدایی را از منظر حکمرانی خوب شناسایی کنند. تقدیر و تشکرنویسندگان از کلیه خبرگانی که در این پژوهش مشارکت داشتند تقدیر و تشکر می کنند. همچنین نویسندگان سپاسگزاری خود را از کلیه مدیران و کارکنان گروه مدیریت دولتی دانشگاه آزاد اسلامی واحد شوشتر ابزار می دارند. تعارض منافعنویسندگان اظهار می کنند که هیچ تعارض منافعی وجود ندارد. 

محله محوری بر پایه ایده ساماندهی و اداره امور شهر با کمک گرفتن از شهروندان ساکن در هر محله استوار است و به حل سریع تر مسائل و مشکلات شهری منجر می شود. مطابق این الگو، از گرد هم آمدن نمایندگان اهالی محله، یک نهاد محلی شکل می گیرد. نهاد مربوطه، در شهرهای مختلف، تحت عناوینی مثل «شورایاری» یا «شورای اجتماعی محله» شناخته می شود. مسئله پژوهش حاضر، یافتن جایگاه مدیریت محله محور و شورای محله در حقوق اداری ایران است. بر این اساس، به نظریه تمرکززدایی پرداخته شد و پرهیز از مدیریت شهریِ متمرکز و توزیع قدرت در سطح محلات شهرها، در ذیل آن نظریه، مورد بحث قرار گرفت. هم چنین، قانون اساسی، قوانین عادی، رویه قضایی و رویکرد قوه مجریه جمهوری اسلامی ایران بررسی شد و جایگاه محله محوری در آن ها تبیین گردید. به علاوه، از باب واکاویِ موانعِ پیش روی محله محوری، محدودیت های شوراهای شهر به عنوان مراکز قدرت دهنده به شوراهای محلات، ارزیابی شد. این مقاله از روش توصیفی- تحلیلی بهره برد و نتایج پژوهش نشان داد الگوی محله محوری و تشکیل شورای محله، از پشتوانه محکمی در اندیشه های حقوقی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برخوردار است اما جایگاهش در قوانین عادی و رویه قضایی کشور، قابل قبول نیست و در طول سال های گذشته، نتوانسته کارآمدی خود را اثبات کند. در پایان پیشنهاد شد دو اقدام صورت گیرد: اولاً، اختیارات شوراهای شهر افزایش یابد و مدیریت یکپارچه شهری شکل بگیرد؛ ثانیاً، موضوع شوراهای محلات، از سطح مصوبات شوراهای شهرهای مختلف فراتر رود و به صورت قانون، به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.

نظریه خصوصی سازی و توانمندسازی نهادهای حرفه ای و صنفی سبب شده است حاکمیت دولت بر این نهادها از حالت متمرکز به غیرمتمرکز تبدیل شده و بار اضافی دولت که روزگاری وظیفه اداره و مدیریت مستقیم آن ها را بر عهده داشته است، در این زمینه کاسته و اکنون این نهادها با کاهش اختیار دولت بر عملکرد آن ها به نوعی استقلال ساختاری با معیار تمرکززدایی در راستای ایفای نقش در جامعه نائل آیند. با این وجود با توجه به ارائه خدمات عمومی توسط این نهادها، قانونگذار در تلاش بوده است برای تنظیم امور حرفه ای و کارکردی این نهادها ضمن اعطای اختیار قدرت عمومی به آن ها در راستای ارائه خدمات بهینه، از نوعی نظارت دولتی و قضایی نسبت به آنان استفاده کرده است. دلیل اتخاذ چنین رویکردی نیز توانمندسازی ارائه خدمات عمومی در جامعه توسط این نهادها می باشد. این پژوهش که با روش توصیفی تحلیلی و با رویکرد کتابخانه ای گردآوری شده است پاسخ خواهد داد آیا دولت با وجود خرد شدن وظایف اختیارات و حاکمیت نسبت به نهادهای حرفه ای و صنفی همچنان نقش نظارتی، تأمین مالی و تصدی گری در آن ها دارد یا اینکه این نهادها به صورت غیروابسته و با اختیارات مستقل عمل می کنند. یافته ها نشان می دهد با وجود استقلال نسبی این نهادها از ساختار دولت، در برخی موارد نقش نظارتی دولت از یک سو و مراجع قضایی و شبه قضایی از سوی دیگر بر عملکرد این نهادها تأثیر بسزا گذاشته است.