اصلاح ساختار بودجه

به رغم تأکیدات مقام معظم رهبری بر اصلاح ساختار بودجه، وجود برخی مشکلات مانع اصلاح ساختار بودجه شده است. از مهم ترین دلایل عدم اصلاح ساختار بودجه، می توان به وابستگی منابع بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی، عدم اراده جدی برای افزایش درآمدهای مالیاتی و حذف معافیت های مالیاتی نامناسب، عدم شفافیت در فرآیند بودجه ریزی، وجود گروه های ذی نفع و تعارض منافع حزبی و ملی، تنظیم بودجه غیرکارشناسی و ناکارآمدی ترکیب درآمدهای مالیاتی در بودجه اشاره کرد. تجربه سال های اخیر نشان داده است که عدم اصلاح ساختار بودجه، در نهایت به کسری بودجه مزمن در اقتصاد کشور منجر شده که با توجه به نقش و اختیارات دولت در اقتصاد ایران، عملکرد بخش های مختلف اقتصاد کلان کشور را نیز تحت تأثیر قرار داده است. به منظور اصلاح ساختار بودجه کشور: 1) اصلاح و تعدیل معافیت های مالیاتی، 2) اعمال مالیات بر درآمد شخصی، 3) گسترش پایه های مالیاتی، 4) تصویب بودجه واقعی و نه کاغذی، 5) تصویب بودجه شرکت های دولتی در لایحه بودجه سالانه، 6) اصلاح فرآیند تصویب و تدوین قوانین بودجه و 7) ارائه اصلاحیه بودجه و شفاف سازی در تخصیص اعتبارات در زمان مواجهه به کمبود اعتبارات پیشنهاد می شود.

هدف اصلی پژوهش حاضر احصاء چالش های بودجه ریزی در جمهوری اسلامی ایران و ارائه راهکارهای برون رفت بر پایه مصاحبه با خبرگان با روش گروه کانونی است. در این پژوهش ابتدا با بررسی پژوهش های پیشین و برگزاری 4 جلسه فوکوس گروه، با مشارکت 9 نفر از خبرگان – حسابرسان دیوان محاسبات کشور چالش های بودجه ریزی در جمهوری اسلامی ایران و راهکارهای برون رفت از آن شناسایی گردید. علاوه بر این شرایط تحقق بودجه ریزی مطلوب نیز شناسایی گردید. نتایج پژوهش منجر به شناسایی 8 مورد از ویژگیهای مطلوب نظام بودجه ای گردید. علاوه بر این 16 مورد از انحرافات، نارسائی ها و آسیب های نظام بودجه ریزی کشور مشتمل بر « وجود احکام فاقد عملکرد در قوانین بودجه سنواتی، احکام غیربودجه ای، ردیف های بودجه ای «جمعی-خرجی» و «تهاتر»، زیاد بودن تعداد ردیف های متفرقه بودجه، موسع بودن دامنه اختیارات سازمان برنامه، وجود احکام برداشت از سرجمع اعتبارات، درج احکام ذیل جداول بودجه، عدم تصویب به موقع آیین نامه ها، انتشار اوراق مالی اسلامی، فقدان اهتمام جدی در کاهش اندازه دولت، نبود همسویی کافی بودجه با سیاست ها، وابستگی بودجه به نفت، نبود شفافیت لازم در رابطه مالی دولت و نفت، وجود منابع ناپایدار و غیرقابل اتکا در بودجه، بیش برآوردی در دریافت های پیش بینی شده، عدم شفافیت بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و مؤسسات» احصاء گردید. برای هر یک از موارد مذکور، راهکار عملیاتی نیز بر اساس مصاحبه با خبرگان ارائه گردید.

    در سال های اخیر، اقتصاد ایران تورم های بالایی را تجربه کرده است. ازآنجاکه مسئله تورم های دورقمی در بسیاری از اقتصاد های دنیا حل شده، روند روبه رشد تورم و آشفتگی های روزافزون اقتصاد ایران، نگرانی ابتلای اقتصاد ایران به ابرتورم (تورم بیش از 50 درصد در ماه) را به دنبال داشته است. ازاین رو پرداختن به اقتصادی مانند ونزوئلا که اقتصادی متکی به درآمد های نفتی شمرده می شود و بررسی علل وقوع ابرتورم در این کشور به عنوان تجربه عبرت آموزی برای اقتصاد ایران که مانند ونزوئلا متکی به درآمد های نفتی است، لحاظ می شود. نتایج مطالعه حاضر نشان می دهد که اتخاذ تصمیمات مربوط به افزایش مخارج دولت در ونزوئلا و کاهش درآمدهای نفتی بدون اعمال تغییرات در مخارج برنامه ریزی شده از سوی دولت به همراه بدهی های خارجی دولت ونزوئلا، از اصلی ترین عوامل وقوع ابرتورم در این کشور است. عدم اصلاح ساختار بودجه و اتکا به درآمدهای ناپایدار نفتی در کنار رشد کسری بودجه، سرگذشت اقتصاد ونزوئلا را برای اقتصاد ایران ترسیم می کند. با توجه به تجارب موجود در وقوع ابرتورم در ونزوئلا و ارزیابی شهودی روند رشد نرخ ارز، رشد نقدینگی و رشد شاخص قیمت مصرف کننده در ایران می توان این استنباط را داشت که کنترل و کاهش نرخ تورم به سطوح مدنظر سیاست گذار پولی از مسیر کنترل رشد نرخ ارز (کنترل تورم فشار عرضه) و رشد نقدینگی (کنترل تورم فشار تقاضا) می گذرد.

لایحه بودجه 1404 به عنوان اولین برنامه یک ساله دولت چهاردهم به شمار می آید. براساس این برنامه دولت قرار است برخی اقدامات در سال آینده انجام دهد. بررسی انجام شده در این گزارش نشان می دهد اقتصاد کشور با چالش هایی شامل مواردی مانند رشد اقتصادی پایین، تداوم تورم بالا، تداوم و تشدید کسری بودجه، افزایش شکاف طبقاتی و فقر و نرخ بالای بیکاری جوانان مواجه است. انتظار بر این است بودجه 1404 در راستای کاهش چالش های پیش روی اقتصاد کشور اقداماتی را مدنظر قرار دهد. بررسی بودجه 1404 نشان می دهد که حل چالش ها در بودجه در سطح اندکی مورد توجه دولت قرار گرفته است. همچنین دولت براساس بودجه 1404، با چالش های جدیدی مواجه خواهد شد. در این راستا، بهبود فضای کسب وکار، مدیریت ناترازی بخش انرژی، اصلاح توزیع یارانه ها، حمایت از اشتغال زایی، حمایت از تأمین مسکن، حمایت از صادرات غیرنفتی، توسعه حمل ونقل عمومی، اصلاح ناترازی بانک ها، تعیین تکلیف طرح های عمرانی نیمه تمام برای بودجه 1404 توصیه می شود.

بنابر اصل 94 قانون اساسی، شورای نگهبان صلاحیت نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از جهت عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع را داراست. از طرفی، بنابر اصل 52 بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد، لذا بودجه سالانه کل کشور نیز باید مورد نظارت شورای نگهبان واقع شود. در دیگر سو، ساز و کار تصویب طرح ها و لوایح در مجلس شورای اسلامی بنابر اصل 65 قانون اساسی باید در قالب قانون آیین نامه داخلی تعیین شود. در قانون مذکور، ساز و کار تصویب قانون بودجه ابتدا به صورت یک مرحله ای تنظیم شده بود، امّا پس از اصلاح ساختار بودجه در قالب تصویب قانون اصلاح مواد 180 و 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1401/10/14، این ساز و کار تغییر نمود و در قالب دو مرحله طراحی شد .      قانون اخیرالذکر علاوه بر ایجاد تغییر در فرآیند تهیه و تصویب قانون بودجه، در فرآیند نظارت بر آن توسط شورای نگهبان نیز اثرگذار است. از این روی، پژوهش حاضر با روش توصیفی تحلیلی در صدد پاسخ به این پرسش است که نظارت شورای نگهبان بر بودجه دومرحله ای دچار چه تغییراتی شده است؟ برای پاسخ به این پرسش ابتدا هر یک از دو مرحله مذکور مورد واکاوی قرار گرفته و سپس مبتنی بر آن تغییرات ناظر به فرایند نظارت شورای نگهبان به تفکیک تغییرات ماهوی و شکلی تحلیل شده است. تغییرات ماهوی در نحوه نظارت شورا شامل تغییر تعداد ملاک ها و تغییر ماهیت ملاک های سابق می باشد که در نتیجه آن دو ملاک جدید افزوده شده و ماهیت چهار ملاک دگرگون گردیده است. تغییرات شکلی نیز به صورت تغییر در زمان اعمال ملاک ها نمایان شده است؛ به این صورت که پس از دو مرحله ای شدن نظام تصویب بودجه، دو ملاک صرفاً در مرحله اول، دو ملاک صرفاً در مرحله دوم و سایر ملاک ها در هر دو مرحله قابل اعمال است.

اصلاحات ساختاری بودجه از مهم ترین مسائل جاری کشور در دهه نود شمسی بوده است که متأسفانه دولت ها اقدامات مناسبی برای آن انجام ندادند. وضعیت نظام بودجه ریزی در دهه نود شمسی نشان می دهد که روند درآمدهای عمومی و هزینه های جاری به صورت فزاینده بوده و در نیمه دوم دهه نود روند افزایش هزینه های جاری دولت شدتش بیشتر از درآمدهای عمومی بوده است و همین مورد موجب شده است تراز عملیاتی نیز با شدت بیشتری نزولی شود و تراز عملیاتی منفی 33 همت سال 1390 به عدد 313 همت در سال 1400 برسد. همچنین در این دهه عمده واگذاری دارایی های سرمایه ای به جای اینکه برای زیرساخت ها و پروژه های عمرانی صرف شود عمدتاً این منابع صرف هزینه های جاری و حقوق دستمزد شده است. از طرفی با توجه به کسری های شدید که در دهه نود اتفاق افتاده است، دولت همواره برای رفع کسری بودجه دست به استقراض و انتشار اوراق کرده است که روند صعودی و فزاینده آن نشان می دهد میزان حجم و رشد استقراض دولت برای پرداخت بدهی های خود به اندازه ای بوده که حدود 6 همت واگذاری دارایی های مالی در سال 1390 به حدود 370 همت در سال 1400 رسیده است که در نوع خود رکورددار است. همچنین روند کسری بودجه در دهه نود به گونه ای بوده که کسری بودجه در حد 5 همت سال 1390 به حدود 214 همت در سال 1400 رسیده است که نشان از معیوب بودن ساختار نظام بودجه در کشور است. الزامات و راهبردهایی همچون جدی گرفتن اصلاح ساختار بودجه، قطع اتکای بودجه کشور به نفت، توجه به تولید و درآمدهای مالیاتی، رعایت عدالت در تخصیص بودجه، توجه به اقتصاد مقاومتی، سیاست های کلی اصل 44 و سند چشم انداز و جذب درست، منطقی، عقلائی، عادلانه و به جا مصرف شدن بودجه، مهم ترین مؤلفه هایی است که در اصلاح ساختار بودجه باید به آن ها توجه داشت.